Культурные политики

До конца 1980‑х подобных документов в мире не существовало, их разработка впервые началась в странах Европы. Поводом послужила общая настороженность тем, что происходило в культуре. Постепенно стало очевидным, что государственная поддержка необходима и в том, что касается наследия, и в текущей культурной деятельности. Кроме того, беспокойство вызывало то, что финансовые ведомства почти во всех странах, за исключением, пожалуй, Франции, не считали культуру приоритетной сферой и выделяли на неё явно недостаточные средства. На преодоление этой негативной тенденции и были направлены культурные политики Европейских стран.

Эти документы не определяли: какому искусству следует развиваться, а какому нет. По сути, культурная политика — это комбинация трёх составляющих:

1. стратегических целей развития культуры;
2. необходимых для этого финансовых, материальных и человеческих ресурсов;
3. правовой среды, или законодательного обеспечения культурной деятельности. То есть она никак не связана с идеологическими регламентациями любого толка.

У европейцев на первом плане оказались стратегические цели, среди которых были, например, мультикультурализм и толерантность. Важнейшим считался тезис о том, что культура является фундаментальным фактором развития демократии и экономического роста.

Ставились и чисто прагматические задачи: реставрация памятников, доступность культурных благ, преодоление различий в обеспечении этими благами разных регионов (для стран с большой территорией это серьёзная проблема). Сюда же входили и языковые программы. В Скандинавии, например, прекрасно сработала программа по изучению в школах английского языка. Да и во всех странах ЕС культурная политика оказала чрезвычайно благоприятное влияние на развитие отрасли, поскольку в этих документах экономисты каждой из стран искали способы решения вполне конкретных проблем. Реставрация памятников культуры в Италии в очень значительной степени финансируется из средств государственной лотереи. Успех такого решения был столь грандиозен, что все страны Европы стали использовать похожие механизмы, кроме двух, — Андорры и России. На прибыли от лотереи построена серьезная часть британского культурного бюджета. Там же развивается программа «творческих индустрий» — то, о чём позже писал Ричард Флорида, — и это тоже часть культурной политики. Небольшой процент своей прибыли Casino de Paris направляет в Парижскую оперу — это пример установленного государством маркированного налога i . Переделка старых заводских помещений в культурные центры в Шотландии — не чья‑то разовая инициатива, а целенаправленный комплекс мер. Преобразование гамбургских портовых складов в комплекс музеев — тоже результат сознательных действий в этой сфере. Важно, что всё это не случайные удачные находки того или иного министерства или частного лица, а комплексно выработанные цели культурной политики.

Экономика вместо культуры

В нашей стране в первой половине 1990‑х годов также много занимались культурной политикой, которая так и не стала государственной и осталась фактически только на бумаге. Казалось бы, обществу это только на пользу: свобода должна способствовать развитию культуры. Однако за эти 20—25 лет было принято множество законов и нормативных актов, которые почти все оказались недружественными по отношению к культуре. Каждое ведомство преследовало свои цели, далеко не всегда совпадающие с интересами общества.

Так, Министерство финансов, исходя из собственных интересов, регулярно приостанавливало действие важнейшей 45‑й статьи «Основ законодательства Российской Федерации о культуре», установивших в 1992 году гарантированный уровень бюджетного финансирования культуры. Министерство экономики тоже хотело управлять сферой культуры, поэтому «продавило» 83‑ФЗ, а затем 94‑ФЗ и ещё худшую его модификацию 44‑ФЗ. Ряд принятых кодексов содержит такие положения, которые ограничивают действие организаций культуры и устанавливают их зависимость от финансовых ведомств. В результате культурную политику государства фактически определяют сегодня экономические ведомства. В этом смысле отсутствие культурной политики — это отсутствие защиты от произвола и монополии бюрократов.

Защита от мракобесов

Те положения, которые у нас обсуждаются сейчас, сильно отличаются от разработанных в 1990‑е годы. В этом смысле минкультовский проект «Основ государственной культурной политики», подготовленный группой анонимных авторов, — это, конечно, мракобесие, но второй документ, подготовленный группой советника Президента Р Ф В. И. Толстого, уже очищен от всякого рода глупостей («Россия не Европа», «Долой толерантность» и т. д.). Вместе с тем там нет ни одной из трёх обязательных составляющих: ни стратегических целей развития культуры, ни экономических и правовых механизмов их реализации. Получается, что этот документ — что‑то вроде методических материалов для разработки культурной политики государства, который не имеет никакого статуса и сферы применения. И хотя проект В. И. Толстого много лучше министерского (я рассматриваю этот документ просто как защиту от мракобесов), но и он может нести отрицательный заряд. Всегда найдутся люди, которые будут по‑своему трактовать заявленные там тезисы и вводить идеологические регламентации по своему вкусу. На самом же деле, повторю это ещё раз, ни Администрация Президента, ни Министерство культуры не имеют права управлять культурой — саморазвивающейся и самоорганизующейся общественной системой. Они могут и должны создавать условия для её развития.

Идея нового закона

За 40 лет занятий экономикой культуры я много раз принимал участие в подготовке различных документов, призванных реформировать отрасль. Были удачные попытки, когда удавалось реализовывать на практике свои идеи. Так было с «Театральным экспериментом» и «Новыми условиями хозяйствования», рядом других акций Союза театральных деятелей. Но чаще мы не могли пробить бюрократическую стену.

Мы договорились, что в проекте нового закона о культуре сделаем то, что считаем нужным, пусть из этого даже ничего не будет принято

Мне уже 67 лет, и вряд ли я смогу принять участие в следующей попытке как‑то изменить культурную ситуацию в стране. Поэтому ещё в январе, когда и Владимир Мединский, и Владимир Толстой говорили, что новый закон о культуре не нужен, а нужна государственная культурная политика, я обратился к своим друзьям и коллегам в сфере культуры — культурологам, социологам, юристам, экономистам — и предложил им создать независимую группу для подготовки проекта нового Закона о культуре и культурной деятельности.

Мы договорились, что в этом проекте мы сделаем то, что считаем нужным, пусть из этого даже ничего не будет принято. Мне было очень приятно, что все согласились с такой постановкой задачи. Вместе мы подготовили законопроект. Пока недоработанный и с многочисленными повторами, но он уже есть. Специалисты разных сфер вложили в него всё, что считают важным. В результате появился целый кодекс, где совмещены все действующие частные законы о культуре, будь то авторские права, библиотеки или кино. Получился очень серьёзный и значимый документ, хотя пока и сырой. Несмотря на всё, что сейчас происходит в культуре, нас неожиданно поддержал Григорий Ивлиев — заместитель министра культуры, курирующий юридические вопросы.

Нормы «2» и «6»

Формально наша культурная сфера до сих пор регулируется «Основами законодательства Российской Федерации о культуре», федеральным законом, принятым в 1992 году. В начале 1990‑х годов чиновничество было растеряно из‑за начавшейся системной трансформации. Только этим можно объяснить принятие закона, содержащего ту самую 45‑ю статью, в соответствии с которой субъекты РФ обязаны были выделять на культуру 6 % расходов регионального бюджета, а центр — 2 % федерального бюджета, вне зависимости от позиции финансового ведомства. Как сказал мне в тот период один мой коллега: «У культуры хватило сил пролоббировать эту норму, но не хватит добиться её исполнения». Всё так и произошло. Почувствовав себя увереннее в своих креслах, чиновники Минфина при утверждении бюджета регулярно вносили предложение о приостановке действия 45‑й статьи. Они никому не хотели отдавать право решать, сколько давать денег на культуру в тот или иной год. А в 2005 году у Министерства финансов, наконец, вышло и вовсе изъять 45‑ю статью, обескровив и без того бездействующий закон.

На сегодняшний день закон 1992 года, конечно, устарел, однако там были прописаны многие важные вещи. Например, запрещалась цензура, а ведь сейчас она процветает. Кроме того, в старом законе были положения, которые открыли возможности для создания новых театральных и концертных организаций. За время его действия в несколько раз выросло количество театров и людей, занятых в искусстве. Всё это благодаря введённым нормам и общей либерализации экономики.

В знаменитых указах 2012 года Президент провозгласил повышение заработной платы в сфере культуры до среднерегионального уровня. Однако денег на это не выделили и, судя по всему, выделять не собирались. Результата добивались исключительно на сокращениях

Сами же нормы «2 %» и «6 %», конечно, подвергались критике. Например, возникал вопрос: почему одни и те же цифры в каждом регионе? Непонятно, на чём они основаны, да и условия везде разные. Но тогда эти цифры давали столь необходимые для культуры государственные гарантии и хотя бы частично защищали нас от произвола Минфина. И сейчас, если мы хотим вернуть эти нормы финансирования, а мы хотим это сделать, надо найти соответствующие обоснования. В связи с этим нами был выработан подход определения дифференцированных нормативов (для каждого региона РФ) на основе фиксированных обязательств государства по отношению к работникам культуры в части заработной платы, к населению — в части доступности культурных благ, и к созданным государством организациям культуры — в части их бюджетного субсидирования

Особенно важна позиция, касающаяся обязательств государства перед работниками по заработной плате. Речь идёт о знаменитых указах Президента 2012 года, где он провозгласил повышение заработной платы в сфере культуры до среднерегионального уровня. Однако денег на это не выделили и, судя по всему, выделять не собирались. Результата добивались исключительно на сокращениях. Введение дифференцированных норм финансирования позволило бы этого избежать.

Процентная благотворительность

Доминантой нашего проекта является установка на то, чтобы управление культурой постепенно переходило от государства к обществу. Мы, например, предлагаем, чтобы граждане нашей страны участвовали в распределении бюджетных средств, т. е. хотим предоставить каждому налогоплательщику право направлять до двух процентов выплачиваемого им налога на те направления культурной деятельности, которые он считает важными. В специальной литературе это принято называть «процентной благотворительностью». Согласно моим подсчетам, в этой программе примут участие 15—20 % работающего населения, что обеспечит культуре дополнительные 6 миллиардов рублей ежегодно.

Эндаумент-финансирование

Чтобы увеличить культурный бюджет, мы предлагаем использовать эндаумент-фонды. Впервые с таким финансированием я столкнулся в 1988 году в вашингтонском театре Arena Stage. Этот театр жил на доходы от аренды подаренных ему некогда двух десятков квартир, которые составляли его эндаумент-фонд. Таким же образом мы предлагаем вкладывать полученные налоговые деньги в эндаумент-фонды, чтобы получать с них доход, не растрачивая средства самих фондов. С каждым годом, благодаря собранным налогам, фонды будут становиться все больше. Этот механизм позволит «тратить не растрачивая, накапливать». Мне нравится эта формула, и если создать такие фонды по разным направлениям (театр, музыка, изобразительное искусство, кинематограф, реставрация и т. д.), для них, как показывают расчёты, появится весьма существенный дополнительный источник финансовых ресурсов, которые следует направлять, например, на грантовое конкурсное финансирование проектов.

Мои западные коллеги высоко оценили эти идеи, однако у нас мой проект эндаумент-фондов часто критикуют, полагая, что, как только у культуры возникнут дополнительные средства, у Министерства финансов сразу же появится желание уменьшить бюджетные субсидии. Поэтому так важны нормативы финансирования культуры, законодательно гарантирующие выделение бюджетных средств. Иначе любые удачные идеи пойдут только во вред.

Однако похожие механизмы работают. Например, в Эстонии с момента распада Союза действует Фонд культурного капитала, куда направляют маркированные налоги, а именно акцизы на алкоголь и табак. Там справедливо полагают, что раз эти продукты портят человека, доходы от них следует направлять на то, что его улучшает. Но работает это только в связке: закон, который устанавливает норматив, и фонд, который обеспечивает грантовые деньги.

В какой‑то момент Григорий Ивлиев захотел, чтобы мы прописали в законопроекте, что такое «современное», «актуальное» и что такое «культура». Написали. Ужаснулись

Гибкое регулирование

У нас существует свободное ценообразование, при котором никто не имеет права вмешиваться в установление цен на услуги организаций культуры. Театры, музеи, концертные залы сами определяют цену билетов, и для нас это тоже принципиальный момент. Проблема возникает, когда из бюджета выделяется дотация, призванная обеспечить доступность культурного продукта для разных слоев населения, но театр или другая организация культуры повышает цены. Чтобы бороться с этим, Министерство хочет установить планку, выше которой цену поднять нельзя. На наш взгляд, это противозаконно и недопустимо. Мы предлагаем согласовывать рост цен с уровнем инфляции. Если цена на билеты выросла меньше, чем процент инфляции, театр ничего не нарушил, а если больше, то вступают в действие две меры. Во-первых, депремируется руководитель организации, а во‑вторых, сверхинфляционный доход облагается налогом на прибыль. В остальном театр сам решает, что ему более выгодно. Похожим образом работают все предлагаемые нами нормы экономического регулирования.

Что такое «актуальное»?

В какой‑то момент Григорий Ивлиев захотел, чтобы мы прописали в законопроекте, что такое «современное», «актуальное» и что такое «культура». Написали. Ужаснулись. И теперь очень жёстко стоим на том, что в законе их быть не должно. Всем, кто настаивал, я задавал один вопрос: а где вы хотите использовать эти формулировки?

Объясню, откуда это пошло. Есть такой закон — «О ввозе и вывозе культурных ценностей». Если предметы искусства ввозят на территорию страны, должна действовать налоговая льгота, потому что государство в этом заинтересовано. И наоборот. Возникает вопрос, как определить, какие именно объекты несут в себе культурную ценность. Например, обладают ли ею десять новеньких автомобилей, которые будут использованы в качестве реквизита на съёмках фильма? Сейчас, чтобы выяснить это, таможенник должен обратиться в экспертную комиссию и получить её заключение. В этой системе много абсурда, но хуже другое — эти прикладные правила получают распространение за пределами своей сферы, где они на самом деле не нужны. Если какой‑либо министр говорит, что выставленные на биеннале объекты — это не искусство, то надо не прописывать, что такое «современное искусство», а просто запретить министру подобные высказывания. Это не его функции. На это и направлен главный вектор закона. Повторюсь, наша позиция состоит в том, что любые формулировки и определения не нужны культуре, они нужны только чиновникам, которые с их помощью хотят культурой управлять.

Экспертиза и первое чтение

Когда Григорий Ивлиев понял, что у нас получился серьёзный документ, он, как ни странно, сумел убедить в этом министра. И Владимир Мединский везде объявил, что проект закона о культуре разработан, хотя на тот момент его ещё не было. В результате вышло постановление Министерства, по которому была создана большая рабочая группа, куда вошли несколько человек из нашей команды, а также чиновники, представители общественного совета, Думы, Совета Федерации, которые будут его обсуждать и доводить. По плану, закон хотят вынести на первое чтение в декабре. Дальше он пойдёт на экспертизу в разные министерства и совершенно точно получит там отрицательные заключения. Двигаться всё будет очень медленно, но важно то, что отдельные положения этого законопроекта, на мой взгляд, будут быстро инкорпорированы в другие законодательные и нормативные акты. В этом смысле у меня есть некоторый оптимизм. Главное, я глубоко уверен в экономической составляющей этого законопроекта и не боюсь критики.